碳關稅：歐盟CBAM與美國CCA的比較

（一）歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制塵埃落定

2022年12月13日歐洲議會與歐洲理事會達成臨時協(xié)議，正式確定建立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（以下簡稱CBAM），并將于2023年10月1日起正式生效，意味著全球首個“碳關稅”機制即將進入實施階段。

2023-2026年將是CBAM的過渡期，過渡期內(nèi)申報企業(yè)只需要履行報告義務，2026年，歐盟將正式征收“碳關稅”。鋼鐵、水泥、電力、化肥、鋁和氫氣，以及特定情況下的間接排放和下游產(chǎn)品將成為第一批納入征收范圍的行業(yè)。到2030年歐盟預計將歐盟碳市場涵蓋的所有商品囊括進征稅范圍，而歐盟碳市場將從2026年開始削減免費配額，直到2034年全部取消。歐盟委員會將主要負責CBAM的執(zhí)行和監(jiān)管。

盡管歐盟CBAM的實施已經(jīng)板上釘釘，但國際上圍繞碳關稅的爭議也從未停歇。爭議的核心聚焦于CBAM是否違背世貿(mào)組織協(xié)定（WTO）原則，并對多邊貿(mào)易體制帶來破壞。我國曾明確表明對CBAM的反對立場，印度、俄羅斯、巴西等國也針對歐盟CBAM表達了擔憂和抨擊，認為其具有歧視性和不公平性，違反自由貿(mào)易相關規(guī)定，是危險的貿(mào)易壁壘行為。而歐盟始終堅持，并認為CBAM與WTO原則本質上是相適應的，也希望通過開展碳定價和履約促使全球各國都能夠推行具有氣候雄心的政策。關稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）中的例外條款即“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”和“與保護可用竭自然資源有關的措施”，被外界認為將是歐盟在彌合CBAM與WTO的爭端中最有可能加以利用的條款。

（二）美版“碳關稅”雛形顯現(xiàn)

2022年6月，美國《清潔競爭法案》（以下簡稱CCA）草案公布，向外界展示了美國“碳關稅”的雛形。相較于歐盟CBAM，CCA呈現(xiàn)了另一種“征稅”形式。

美國CCA的征稅邏輯是，以美國產(chǎn)品的平均碳排放水平為基準，對碳排放水平高于基準的進口產(chǎn)品和本國產(chǎn)品征收碳稅。

在征收時間上，從2024年開始，對碳排放水平高于基準線值的部分征收55美元/噸的碳稅。之后每年在上年碳稅價格上按照通貨膨脹率疊加5%進行上浮。

在征收范圍上，2024年和2025年CCA征收的范圍將覆蓋21個行業(yè)的產(chǎn)品。從2026年開始，對進口產(chǎn)品的征稅范圍將進一步延伸至下游制成品，如進口產(chǎn)品含有500磅以上CCA納管產(chǎn)品也將征稅。到2028年，這一標準將收緊至100磅。

在進口產(chǎn)品碳排放水平核定層面，如果進口商品原產(chǎn)國具備透明的、可核驗的且可信的碳排放信息，且該國是“透明市場經(jīng)濟體（transparent market economy）”的話，美國將承認該產(chǎn)品的碳排放信息。否則，將采用原產(chǎn)國行業(yè)產(chǎn)品的平均碳排放強度。如果原產(chǎn)國的排放數(shù)據(jù)不可靠或無法驗證，則采用該國整體碳排放強度。

從整體上看，美國CCA提案還處于初級階段，離形成正式文本還有一段距離，也存在部分監(jiān)管漏洞和不明確的地方，例如：如何定義“透明經(jīng)濟體”、是否豁免已經(jīng)在出口國進行碳排放履約的產(chǎn)品等。但該法案能側面反映美國在建立自己“碳關稅”制度上的設計思路和機制雛形。

從目前的版本看，美版“碳關稅”相較于歐盟CBAM實現(xiàn)了與碳市場的脫鉤，這與美國尚未建立全國碳市場的國情有關。盡管美國CCA與歐盟CBAM征收機制不同，且雙方理論上難以形成互相豁免，但美國緊跟歐盟制定“碳關稅”政策，一方面展示出對傳統(tǒng)盟友歐盟氣候政策的支持，并表達對于“碳關稅”的開放態(tài)度，另一方面也看到了實施“碳關稅”對于保護和發(fā)展本國制造業(yè)的積極作用。

氣候俱樂部：發(fā)達經(jīng)濟體的合縱連橫

在氣候問題日益成為全球治理議程核心的當下，各國更加意識到氣候話語權的重要性，而發(fā)達國家似乎更加有意結成氣候聯(lián)盟，主導全球氣候治理話語權。在CBAM協(xié)議簽署的前一天，七國集團正式宣布“氣候俱樂部”成立。氣候俱樂部將重點關注工業(yè)部門的減排，以加速推進工業(yè)部門綠色升級，并將促進各國建立更具雄心且更透明的氣候政策，尤其在碳排放的核算和報告機制方面，將強化合作，在國際層面打擊碳泄漏。

近期，歐美有意成立“鋼鐵俱樂部”。2022年10月31日，美國和歐盟同意結束鋼鐵和鋁的貿(mào)易爭端，以恢復鋼鐵和鋁產(chǎn)品貿(mào)易正?；⒂媱澰谖磥韮赡陜?nèi)制定一系列促進鋼鐵和鋁行業(yè)低碳轉型的政策，確保進口的高碳鋼和鋁產(chǎn)品無法規(guī)避這些政策。

盡管G7氣候俱樂部才邁出一小步，相關運作機制還未正式建立，“鋼鐵俱樂部”也還處在概念階段，但可以明確的是：在國際貿(mào)易規(guī)則與應對氣候變化規(guī)則越來越交織的背景下，發(fā)達經(jīng)濟體有意建立“氣候聯(lián)盟”，在內(nèi)部建立一套包括碳關稅在內(nèi)的，互認的應對氣候變化新機制，并試圖利用其在經(jīng)濟和貿(mào)易領域的影響力將機制和配套的標準擴大到全球范圍。

小結：國際氣候博弈新動態(tài)

應對氣候變化問題需要國際合作，但迄今為止應對氣候變化問題與國家發(fā)展權問題之間的強對立關系并未從根本上得到緩解，致使國際氣候談判進展緩慢。應對氣候變化是應基于實與后果”還是要尊重“道義與公平”，一直是發(fā)達國家與發(fā)展中國家氣候談判過程中博弈的重點。近年來，發(fā)達經(jīng)濟體應對國際氣候問題方面上發(fā)生了細微的變化，體現(xiàn)在：

內(nèi)部更“團結”。在行動方式上，發(fā)達經(jīng)濟體醞釀成立各種內(nèi)部氣候合作關系，實現(xiàn)內(nèi)部團結一致，減少分歧，進一步牢牢控制氣候政策、標準、科技等方面的話語權。

創(chuàng)新“游戲規(guī)則”。以促進減排為由，利用自身經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢地位和氣候保護的“道義制高點”，主導國際氣候政策的制定，通過設置各種類似“碳關稅”的貿(mào)易機制，制造綠色壁壘。

氣候援助“畫餅充饑”。歐盟的CBAM、美國的CCA都設置了幫助最不發(fā)達國家實施綠色發(fā)展的條款，也表示有意對最不發(fā)達國家實施豁免，以便爭取其支持。

在國際氣候博弈加劇的當下，國際氣候合作將面臨諸多挑戰(zhàn)：

發(fā)展中國家發(fā)展權力受到擠壓。歐美碳關稅不排除有繞開WTO強行征收的可能，將對現(xiàn)有貿(mào)易秩序帶來沖擊。假若其他國家對歐美碳關稅采取相應的反制措施，將對全球貿(mào)易自由化帶來進一步嚴重沖擊，全球貿(mào)易秩序將面臨崩潰。

全球氣候將加速惡化。碳關稅制造的貿(mào)易壁壘將弱化發(fā)展中國家產(chǎn)品的價格優(yōu)勢，影響出口。隨著出口減弱，經(jīng)濟增長放緩帶來的失業(yè)、貧困、政府財政收入降低、外匯失衡等問題都將成為政府優(yōu)先于氣候問題亟待解決的事項，導致全球氣候加速惡化。

發(fā)達國家將承受高物價。碳關稅的實施將會使一部分制造業(yè)回流，從而導致發(fā)達經(jīng)濟體居民不得不承受高物價。

我國的應對思考

（一）關注“透明市場經(jīng)濟體”概念

在美國肆意破壞國際規(guī)則，推行單邊主義和貿(mào)易保護主義的背景下，美國CCA中提及的“透明市場經(jīng)濟體”概念尤其值得注意。根據(jù)CCA規(guī)定，一旦被定義為非透明經(jīng)濟體，其出口美國的產(chǎn)品將按該國整體碳排放強度征稅，而我國碳排放強度約為美國的3倍，一旦美國濫用自由裁量權，將我國列為非透明經(jīng)濟體，將其友岸制造國家列為透明經(jīng)濟體甚至豁免國家，將進一步打壓我國出口型企業(yè)的生存空間。

我國正處于要素和投資驅動型向創(chuàng)新驅動型轉換的經(jīng)濟變革中，成本優(yōu)勢依然我國出口產(chǎn)品的核心競爭力之一，歐美碳關稅將使我國出口型企業(yè)面臨更大的轉型壓力。同時，我國不具備像發(fā)達國家一樣對進口產(chǎn)品征收碳關稅的基礎。我國進口的商品主要集中于高端制造業(yè)產(chǎn)品和基礎原材料產(chǎn)品，暫不具有國產(chǎn)替代性。此外，我國出口結構中，外商投資企業(yè)出口金額占比高，存在產(chǎn)業(yè)鏈轉移的風險。

（二）強化與歐盟的談判與合作

從國際關系的視角來看，相較于美國用冷戰(zhàn)思維處理中美關系，歐盟基于其自身戰(zhàn)略自主的長期戰(zhàn)略目標，保持與我國常態(tài)的競爭合作關系，中歐就共同談判制定國際氣候標準、方式方法的對話空間遠大于中美。

從征收目的來看，歐盟CBAM的核心訴求是通過為碳排放定價，以價格手段倒逼各國采取更有力的減排措施。在征收方式方法上歐盟CBAM基于一套較為合理的碳排放核算、履約和交易機制設立，較美國CCA更加透明，且出口產(chǎn)品在生產(chǎn)地碳履約的成本可以進行抵扣。而美版碳關稅完全有可能淪為美國打壓發(fā)展中國家經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的工具。

從發(fā)展趨勢來看，越來越多的發(fā)達經(jīng)濟體正在制定各自碳關稅制度，而發(fā)展中國家反制措施有限。

從發(fā)展規(guī)劃來看，我國將堅定不移的推行綠色發(fā)展，無論是綠色基礎設施方面，還是制度框架層面都在加速形成產(chǎn)業(yè)低碳化和低碳產(chǎn)業(yè)化的沃土，更有利于服務企業(yè)建立綠色產(chǎn)業(yè)鏈，打造綠色競爭力。

綜上而言，如果發(fā)達國家征收碳關稅難以避免，基于兩權相害取其輕的原則，我們應當強化與歐盟的談判和合作，一方面基于歐盟CBAM的核心框架推動全球制定統(tǒng)一的、透明的碳關稅機制；另一方面從歐盟CBAM的核心訴求出發(fā)，聯(lián)合發(fā)展中國家與歐盟開展談判，商討兼顧共同但有區(qū)別的原則，推動制定更加合理的豁免和抵消機制。

（三）高質量共建“一帶一路”

黨的二十大報告指出，“積極參與應對氣候變化全球治理”。展望未來，我國應繼續(xù)堅持共同但有區(qū)別的責任原則，進一步發(fā)揮發(fā)展中大國的引領作用，加強“一帶一路”國家在綠色發(fā)展領域的合作，擴大發(fā)展中國家在國際氣候乃至經(jīng)貿(mào)領域的話語權。在外交上，站在發(fā)展中國家的立場出發(fā)，在“一帶一路”倡議的框架下，合作共建氣候對話平臺，團結發(fā)展中國家，形成合力應對發(fā)達國家的綠色壁壘。在政策和標準制定上，積極參與國際綠色標準制定，以公平公正的原則，使政策、標準與各國發(fā)展節(jié)奏相適應。在技術和金融支持方面，分享中國綠色發(fā)展經(jīng)驗，為發(fā)展中國家提供力所能及的資金、技術支持，鼓勵企業(yè)赴境外設立聚焦綠色低碳領域的股權投資基金，幫助提高環(huán)境治理能力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，加速產(chǎn)業(yè)鏈在“一帶一路”國家中的布局，為發(fā)展中國家提供可持續(xù)發(fā)展項目資源，支持“一帶一路”國家基礎設施互聯(lián)互通和經(jīng)濟一體化，形成經(jīng)濟向心力。

（四）加快國內(nèi)綠色轉型

綠色發(fā)展是我國高質量發(fā)展的內(nèi)在需求，也是我國應對發(fā)達國家綠色壁壘的最優(yōu)解。一方面我國需進一步加大綠色能源基礎設施建設，構建現(xiàn)代能源體系，通過統(tǒng)籌推進大型風電光伏基地和管網(wǎng)基礎設施建設，增加綠色低碳能源的供給，在不增加額外用能成本的情況下，降低企業(yè)用能過程中的碳排放，吸引對低碳能源有需求的產(chǎn)業(yè)轉移至我國。另一方面應加快綠色低碳科技創(chuàng)新，強化基礎研究、前沿技術布局和科技攻關，圍繞能源、工業(yè)、建筑交通、碳匯等領域加快先進綠色低碳技術研發(fā)。

魯政委　興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家

錢立華　興業(yè)碳金融研究院常務副院長 首席綠色金融分析師

陽能　興業(yè)碳金融研究院高級綠色金融分析師